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Text File  |  1994-06-10  |  16.0 KB  |  335 lines

  1.  November 1990
  2.                                                     
  3.                                                                   
  4.                    POLICE AND THE HOMELESS                         
  5.  
  6.                               By
  7.  
  8.                    Barney Melekian                           
  9.                           Lieutenant
  10.          Santa Monica, California, Police Department
  11.          
  12.                                                          
  13.      All across the country, from small towns to big cities,
  14. communities face both practical and ethical problems associated
  15. with the increasing number of homeless people.  Police
  16. departments, especially, have found dealing with the homeless to
  17. be a significant law enforcement challenge.  These departments
  18. are learning that an effective approach to policing the homeless
  19. is not easily formulated, nor is there a single solution.  One
  20. fact does remain, however--police departments must address the
  21. problems and focus their efforts toward a solution.
  22.  
  23. TWO PHILOSOPHIES EMERGE                                           
  24.  
  25.      Much has been written on the causes of homelessness, and
  26. the debate continues, both in Santa Monica and across the
  27. Nation, as to the appropriate social policy to adopt.  Citizens
  28. and law enforcement officers are caught between legal and
  29. ethical means of confronting this sensitive issue.
  30. Nevertheless, as is usually the case, the responsibility of
  31. dealing with the homeless on a day-to-day level ultimately falls
  32. on the police department.
  33.  
  34.      The City of Santa Monica has become a prime area for a
  35. growing homeless population.  Located within Los Angeles County,
  36. the city has attracted homeless by its location and the several
  37. homeless outreach programs begun there.  The impact of the
  38. recent homeless influx to Santa Monica strained the existing
  39. resources of the department and focused public debate onto what
  40. the role of the police department should be concerning the
  41. homeless.  Two distinct political philosophies emerged from this
  42. debate, and the police department found itself caught in the
  43. middle, looking for a workable solution.
  44.  
  45. Social Problem
  46.  
  47.      One philosophy holds that the issue of the homeless is a
  48. social problem that could not and should not be pushed onto
  49. other jurisdictions.  This point of view came from the city
  50. attorney's office.  In an interview given on May 3, 1990, the
  51. city attorney articulated a position that the homeless issue
  52. stems from a failure of the national and State governments to
  53. deal with the issues of affordable housing and to provide a
  54. workable public mental health policy.
  55.  
  56.      The city attorney's office views the homeless issue as a
  57. fundamentally moral one because of the larger-scale national
  58. failures that caused the problem.  It also holds that local
  59. government, including the police department, must provide a
  60. solution, albeit temporary and incomplete, until effective
  61. long-range national and State public policies are put into
  62. effect.
  63.  
  64.      As an extension of these beliefs, several changes in
  65. prosecutorial policies were instituted.  These changes reflected
  66. no prosecutions for public intoxication and no prosecutions for
  67. "economic" offenses, such as sleeping in public parks,
  68. possession of shopping carts, and other misdemeanors and
  69. infractions which are, for the homeless, oftentimes necessary to
  70. their survival.  The city attorney's office also believed
  71. alcoholism to be a disease and that jail was not a suitable
  72. alternative to a detoxification center.  There is a further
  73. belief that many of the applicable infractions spelled out in
  74. the Santa Monica Municipal Code are economically based and
  75. should not be used against a class of persons who have few, if
  76. any, financial options.
  77.  
  78. Menace
  79.  
  80.      The alternative philosophy holds that while the problems of
  81. the homeless are unfortunate, a city of 8.2 square miles cannot
  82. and should not attempt to deal with an issue of this magnitude.
  83. This point of view was espoused by both business groups and
  84. individual citizens who find themselves confronted by persons
  85. who are often intoxicated and/or mentally unstable.  This group
  86. views the role of local government, and in particular the police
  87. department and the city attorney's office, as one of pressure
  88. and enforcement--even to the point of moving the problem across
  89. geographical lines into the City of Los Angeles.
  90.  
  91. PROBLEMS ASSOCIATED WITH THE HOMELESS
  92.  
  93.      Predictably, the police department found itself squarely in
  94. the middle between these two opposing points of view.  The
  95. demand for compassion often conflicted with the demand for
  96. enforcement.  Additionally, because of the political sensitivity
  97. involved, there was little specific direction from the city
  98. government.
  99.  
  100.      Three distinct problem areas emerged for the police
  101. department from this philosophical debate:  1) The conflict over
  102. the use of public facilities, 2) public demands for enforcement
  103. action against activities that are often only marginally
  104. criminal, and 3) the need to provide police service to an
  105. economically disenfranchised class of people.  All three of
  106. these problem areas needed to be addressed against a backdrop of
  107. preserving constitutional liberties for all citizens.
  108.  
  109. Use of Public Facilities
  110.  
  111.      The first problem area, that of the conflict over use of
  112. public facilities, is nowhere more clearly illustrated than in
  113. Palisades Park.  The park is a narrow strip of land, 1-1/2 miles
  114. long, located along the bluffs that overlook the Pacific Coast
  115. Highway and the Pacific Ocean.  At the extreme south end of the
  116. park is the entrance to Santa Monica Pier.  The pier, and the
  117. park area adjacent to it, is a major tourist attraction.  In
  118. addition, a senior citizens center located there serves as a
  119. major recreational area for Santa Monica's senior community.
  120.  
  121.      The park is also one of the major gathering places for the
  122. city's homeless population.  For nearly 5 years, it was the site
  123. of the city's feeding programs.  Additionally, it is in close
  124. proximity to several low-cost bars, liquor stores, and motels.
  125. During daylight hours, it is not uncommon to see literally
  126. dozens of homeless people sleeping on the ground adjacent to
  127. senior citizens attempting to use the outdoor shuffleboard
  128. court.  The combination of senior citizens, tourists, and
  129. homeless people produced demands that something be done about
  130. getting rid of the homeless problem.
  131.  
  132.      A traditional law enforcement response in times past would
  133. have been simply to advise the homeless people to leave the
  134. area.  Indeed, the concept of law enforcement officers moving
  135. ``undesirables'' along is not new. However, from both a moral
  136. and a legal standpoint, it is no longer an acceptable or
  137. practical method.  Officers might be able to move the transients
  138. out of the park temporarily, but the fact that the city's
  139. feeding programs were operated there specifically for the
  140. homeless guaranteed that they would return.  Additionally, when
  141. homeless people believed that they were the victims of police
  142. harassment, they often brought their complaints to the attention
  143. of the police department's Internal Affairs Unit.
  144.  
  145.      Frustrated officers found that arrests and citations for
  146. drinking in the park, sleeping after midnight in the park, and
  147. panhandling were not being consistently prosecuted.  The
  148. response was predictable.  Officers began to issue warnings or
  149. simply ignore the situation when possible.  Thus, in spite of
  150. great public pressure, the homeless remained in the park and the
  151. problem remained unsolved.
  152.  
  153. Panhandling
  154.  
  155.      The second problem area, the demand for enforcement action
  156. for marginal criminal activities, is best illustrated by the
  157. problem of panhandling.  There is a local law that makes it a
  158. misdemeanor to solicit money. (1)  This law, together with a
  159. similarly worded municipal code ordinance, has been used to deal
  160. with those homeless people who ask for "spare change."  This
  161. activity is the one in which citizens experience their most
  162. direct contact with the homeless.  It can be a frightening
  163. encounter and the one for which they are most likely to call the
  164. police for assistance.  Accordingly, the traditional police
  165. response has been to issue citations or make arrests.
  166.  
  167.      However, in 1984 the city attorney's office changed
  168. prosecutorial standards for panhandling to include force or
  169. assaultive behavior.  This new definition of panhandling is
  170. close to that of robbery, as defined in penal code section 211,
  171. "...the taking of the personal property of another by means of
  172. force or fear." (2)  Also, homeless people who were arrested
  173. under the new panhandling statute often would file harassment
  174. complaints against officers.
  175.  
  176.      In the panhandling problem area, there was obvious
  177. miscommunication that was preventing an effective resolution.
  178. The city council or the city manager's office did not direct the
  179. police department to cease making panhandling arrests. Neither
  180. did they advise that panhandling be redefined, nor did they
  181. alter prosecutorial policies.  A situation developed in which
  182. the two enforcement arms of local government (the city
  183. prosecutor and the police department) were working at
  184. cross-purposes and little change was being made to bolster
  185. public confidence that the homeless problem was being resolved.
  186.  
  187.      The panhandling and public facilities issues are serious
  188. concerns that reshaped the police department's understanding of
  189. how the public perceived safety.  What the homeless problem
  190. produced was the presence of a large number of individuals whose
  191. lifestyle is completely outside of the average working citizen's
  192. frame of reference.  Consequently, contacts with these
  193. individuals often became cause for public anxiety.  However
  194. idealistic, the public expected the police department to make
  195. the homeless people disappear.  While carrying out this wish
  196. might have provided a short-term solution, the mandate to
  197. preserve constitutional liberties remained paramount.
  198.  
  199. Demands for Public Service
  200.  
  201.      The third problem area was the increased demand for police
  202. service created by the homeless population.  These demands take
  203. two forms.  The first, increased calls-for-service, includes
  204. calls both from the homeless themselves concerning assault,
  205. rape, robbery, and homicide, as well as calls about the homeless
  206. by an increasingly apprehensive and fearful public.  The second
  207. factor is the involvement of homeless people in serious felony
  208. crimes.
  209.  
  210.      In January 1990, the department began a program to track
  211. the homeless-related calls for service.  Officers were directed
  212. to highlight every call on their daily service logs that
  213. involved homeless persons as either victims, suspects, or other
  214. significantly involved parties.
  215.  
  216.      During the first 5 months of 1990, the following calls for
  217. service patterns emerged:
  218.  
  219.      *  Of the 19,295 calls received during the Day Watch, 6,071
  220.         (31.5%) were homeless calls.
  221.  
  222.      *  Of the 14,008 calls received during the Night Watch,
  223.         3,569 (25.5%) were homeless calls.
  224.  
  225.      *  Of the 10,570 calls received during the Morning Watch,
  226.         2,141 (20.3%) were homeless calls.
  227.  
  228.      In addition 3,483 persons were booked into Santa Monica
  229. Jail during the same period.  Of these, 1,234 were homeless, for
  230. a total of 35.4% of all bookings.  Thus, with over one-third of
  231. police patrol services being generated by and for less than 2%
  232. of the resident population, the impact of the homeless on the
  233. police department's functions has been striking.
  234.  
  235.      The second impact area is that of serious felony crimes
  236. produced by the homeless population.  The increase from 1985 to
  237. May 1990, shows dramatic growth, both in the percentage of
  238. homeless suspects arrested and the involvement of the homeless
  239. as a large part of the overall increase.
  240.  
  241.      During the same timeframe, the number of transient suspects
  242. arrested increased from 39 to 98, for a 151% increase in
  243. transient involvement.
  244.  
  245.      Nowhere is the crime impact of the homeless population more
  246. clearly demonstrated than in homicides.  For example, in 1988
  247. there were 10 homicides that included 7 homeless victims and 8
  248. possible homeless suspects.
  249.  
  250. STEPS TOWARD A SOLUTION
  251.  
  252.      During the last year, changes have been made in Santa
  253. Monica to employ cooperative methods in order to face the
  254. homeless problem head-on.  One measure has been the city's
  255. decision to move the feeding program from Palisades Park to the
  256. front lawn of city hall.  While this has not reduced the number
  257. of homeless in the park, it has reduced many gatherings of
  258. homeless people at meal times.  This has had a positive impact
  259. on public perception, because citizens have seen a visible
  260. change in the community.  Other programs are being implemented
  261. to get the city involved in providing solutions to a situation
  262. that cannot be ignored.  The police department has also taken on
  263. an increased role in dealing with the homeless through
  264. HELP--Homeless Enforcement Liaison Program.
  265.  
  266. HELP Program
  267.  
  268.      The Santa Monica Police Department developed HELP to focus
  269. attention on the law enforcement problems involving the homeless
  270. population.  A team of two officers, assigned to work solely on
  271. transient-related crimes, were chosen for their past experiences
  272. with the homeless and their ability to handle transient
  273. situations effectively.
  274.  
  275.      In May 1990, the first month of operation, the HELP team
  276. alone received 249 calls for service, 231 of which were
  277. homeless-related. These figures reflect one of the program's
  278. goals--to reduce the homeless workload on the rest of the
  279. department.  Of those calls for service, the HELP team made 84
  280. arrests, gave out 73 misdemeanor citations, and filed 97 field
  281. interview cards after talking to suspects.  This specially
  282. mandated team is beginning to have an impact on the homeless
  283. problem area and to effect changes that the community can see,
  284. while at the same time preserving constitutional liberties for
  285. all citizens, including the homeless.
  286.  
  287. Future Plans
  288.  
  289.      The department has been prompted to plan future additions
  290. to the HELP program.  One task, undertaken with the approval of
  291. the city attorney, is to identify the most conspicuous criminal
  292. offenders within the homeless population and arrest them.  The
  293. city has also just authorized seven more officers for the
  294. department who will work specifically with the homeless, thus
  295. expanding the number of officers who develop specific knowledge
  296. and experience.  These programs and other developments should
  297. help boost the public's confidence that positive, cooperative,
  298. and concrete steps are being taken to solve this problem in
  299. their community.  The real significance of this program is that
  300. the city attorney's office and the police department are both
  301. striving to work together to institute collaborative enforcement
  302. actions.
  303.  
  304. CONCLUSION
  305.  
  306.      The law enforcement problems generated by the presence of a
  307. large homeless population present an unique public policy
  308. dilemma.  Unlike drugs, there is no clearly defined public
  309. consensus as to whether a law enforcement problem truly exists
  310. concerning the homeless, and assuming that it might, what ought
  311. to be done about it.  The idea of using the police to drive the
  312. homeless out of town is emotionally appealing for some segments
  313. of the resident population, but it ultimately presents grave
  314. moral and constitutional conflicts.
  315.  
  316.      The dimensions of the problem are national in scope, but
  317. local in impact.  Every jurisdiction in the Nation will have to
  318. deal with the homeless in some form during the remainder of this
  319. century.  Until such time as public policy decisions have been
  320. made at the local, State and national levels with respect to
  321. mental health facilities and detoxification centers, the problem
  322. will continue to fall largely on the shoulders of local law
  323. enforcement.  Cooperation between city authorities and the
  324. police department, as well as the implementation of programs
  325. such as HELP, are ways of confronting an issue that is
  326. affecting more and more of our Nation's cities and towns every
  327. day.
  328.  
  329.  
  330. FOOTNOTES
  331.  
  332.      (1)  Title 15, sec. 647(c), Santa Monica Penal Code.
  333.  
  334.      (2)  Title 8, sec. 211, Santa Monica Penal Code.
  335.